기초 자치단체 정당공천제를 폐지해야하는 이유

  1. 지방정치 현실과 문제점

  - 1995년 이후 지방선거에서 나타난 특징은 첫째, 낮은 투표율(1995년 68.4%→ 2006년 51.6%), 둘째, 지역주의 투표행태에 따른 지역별 1당 독점현상의 지속(2006년은 예외적으로 전국적 일당독점 현상 발생). 셋째, 중앙정치의 강한 영향력, 넷째, 생활정치 영역인 기초의회에 여성의 극히 미미한 진출로 집약되고 있다. 지역의 대의정치와 풀뿌리 민주주의의 위기가 심화되고 있다고 해도 과언이 아닌 상황이다. 여기에 2006년부터 중앙정치권의 이해관계에 의해 전격도입 된 기초의회 정당공천제는 이상의 위기와 유권자 불신, 무관심을 심화시키는 기능을 하고 있다.

- 정당공천체 도입의 정당성으로 주장되었던 책임정치 구현, 공직후보자에 대한 사전 검증 절차 확대, 정당정치 발전 등의 순기능은 우리의 지방정치 현실에서는 발현되지 못하였다. 오히려 정당 공천제의 역기능만 부각되고 있다. 지방의회를 중앙정치에 예속시키고, 시민의 지방정치 무관심 확산, 집행부에 대한 견제기능 상실, 지방자치의 본래 목적인 주민자치와 생활자치 의제의 실종이라는 예상치 못한 현실에 직면하고 있다.

- 지역 주민의 이해와 요구보다 중앙당의 결정에 우선하는 반 자치적 행태, 기초의원 선거구가 2~4인을 선출하는 중선거구제를 채택하였으나, 정당중심의 투표로 대부분 정당에서 공천한 후보가 당선되고 있으며(무소속 비율이 10%이하), 지역주의 정당 체제하의 정당별 복수 공천 허용으로 지역사회에서 특정 정당의 1당 지배 현상, 정당의 정치독점구도를 강화시켜 시민사회와 소수정당의 지방정치 참여기회를 박탈하는 부작용만 심화시키고 있다. 2006년 5.31 지방선거 결과 시민사회의 무소속 후보, 혁신후보의 몰락과 검증되지 않은 정당후보의 지방정치 진입이 용이한 구조를 만들고 있다.

- 특정정당의 지역지배가 고착화된 상황에서 정당공천은 지역주민의 대표기구인 의회의 독자성과 자율성을 오히려 약화시키고 시민참여를 제약하는 요인으로 나타나고 있다.공천이 당선인 현재의 정치구도하에서의 정당공천은 공천비리, 금품제공 등 불법선거사범 급증, 지방의회 의원의 비리, 탈선 등이 증가하면서 정당공천이 지방의회 의원 자질 향상에 기여할 것이란 기대도 충족시키지 못하였다.

 - 주민의 입장과 이익보다 당리당략에 근거한 의정활동으로 의원들의 중앙당 눈치 보기 행태가 심화되면서 지역주민의 요구를 책임 있게 반영하지 못하고 있다.

- 특히 최근 지방자치단체장과 의원들의 행보를 보면 정부의 수도권 규제완화 움직임이 가시화되면서 지역민의 반대여론이 높아지고 있는 상황에서도 한나라당 일색의 기초 지방자치단체장은 침묵으로 일관하고, 지방의회 의원들은 소극적인 주장만 펴고 있을 뿐이다. 이는 정당공천제가 낳은 중앙권력 종속성 심화 현상을 상징적으로 보여주는 사례이다.

 2. 개선방향

  - 정당공천제는 절대선도 절대 악도 아니다. 정체성과 이념이 명확하고, 풀뿌리에 기반한 정당정치가 발전한 사회에서는 정당공천의 장점이 크게 나타난다. 반면 중앙집권 사회의 전통, 정당의 비민주성, 지역주의 투표성향이 발전한 사회에서는 정당공천제의 장점보다 단점이 부각된다.

- 우리사회는 지난 1995년 4대 지방선거 실시이후 기초자치단체장까지 정당공천이 허용되고, 지난 2006년 5.31 지방선거에서 기초의회 의원에 까지 정당공천이 확대된 이후 정당공천 제도의 장점은 부각되지 않고 단점만 지속적으로 확대 재생산 되고 있는 것으로 보아 후자의 효과가 크게 나타나는 사회라고 판단된다.

- 이시종의원이 대표 발의한 공직선거법일부개정법률안에 대한 의견을 중심으로 현 지방자치단체장과 의회에 대한 정당공천제도 개선방안을 다음과 같이 제시하고자 한다.

 1) 기초자치단체장 및 기초의회 의원 정당공천제 폐지

 - 기초자치단체장은 지역사회에 미치는 영향이 매우 크다. 따라서 후보 검증과 자질에 대한 유권자의 세밀한 검증과정이 필수적임. 그러나 지역주의에 근거한 정당공천제 하에서는 정당의 공천이 당선이 되면서 자질과 도덕성이 검증되지 않은 인사의 단체장 선출이 용이한 구조가 되고 있음.

- 당선된 이후에도 차기 공천보장을 위해 지속적인 중앙당 눈치보기를 해야 하는 상황에서 주민을 보고 지방정부를 운영하기보다 중앙권력의 요구에 맞추는 지방정치 종속화 현상이 심화 되고 있음(최근 수도권 규제완화 관련 단체장의 대응 모습)

- 정당공천제를 폐지한다면 보다 엄격한 원칙을 세울 필요가 있음.

- 기초자치단체장과 의원 후보자에 대한 정당의 내천을 금지하고

- 후보자는 당 경력 표방, 정당 가입을 금지하여 정당의 지방자치 개입을 원천적으로 차단 할 필요가 있음(정당공천을 폐지해도 내천을 하여 결과적으로 똑 같다는 냉소가 있는 것이 사실임)

 2) 선거구제 / 중선거구제를 유지해야

 단체장, 의원에 대한 정당공천제를 폐지하고 기초의원을 동대표로 만들경우 지방의원의 자질 저하, 동 민원 해결과정에서 집행부와의 유착과 종속화, 단체장에 대한 견제기능 상실, 지역유지중심의 지방의회 구성으로 다양한 주민의 욕구 반영 미흡 등의 부작용이 나타날 가능성이 크다.

  (1) 소선거구제

- 지역구 주민에 대한 책임성과 친밀성은 높을 수 있으나

- 자질과 전문성 보다 지역 유지중심의 지방의회가 구성될 가능성이 크고

- 젊고 참신한 정치신인 및 다양한 성향의 인물이 지방의회로 진출하는 것을 봉쇄하는 역기능 우려

- 단순 다수 득표제로 많은 사표가 발생하고, 주민대의가 제한되는 문제

  (2) 중선거구제(4인기준)

- 지역구에 매몰되지 않고 폭넓은 의정활동 수행 가능

- 지역구 의원 간 내부 경쟁 유발로 의정의 질과 성실성 확보

- 다양한 색깔의 의회구성으로 시민의 욕구 반영에 유리

- 의원들이 경쟁적으로 지역구 활동에 매몰되어 집행부 견제기능 약화 우려

- 지역구 의원 간 경쟁으로 지역 공동체 구성원 간 편가르기 현상 유발

- 생활정치 기본단위가 동과 면을 기초로 하고 있는 상황에서 선거구의 광역화는 의원을 배출하지 못한 지역의 소외의식 자극으로 소지역주의 확산 우려

(3) 도시지역과 농촌지역 선거구제 탄력적용

- 도시지역은 3~4인 중선거구제로 정치신인의 참여기회 확대, 의회 구성의 다양성 확보, 의원의 자질 향상, 의정활동 관련 선의의 경쟁을 유도하는 장점을 살리고

- 농촌지역은 읍면단위로 구성되어 있는 지역공동체의 정체성을 인정한 기초위에 3~4인 중선거구제의 장점보다 관할 구역의 광역화, 소지역주의에 의한 지역간 대결구도 심화 등의 문제를 개선하는 차원에서 소선구제로 전환하는 방안을 생각해 볼 수도 있을 것임.

  - 결론적으로 소선거구제 도입은 특정 정파 일색의 획일적인 의회 구성 가능성이 크고, 정치신인의 진입 억제 효과로 지역정치의 보소화로 귀결될 수 있음. 따라서 현 중선거구제의 규정을 오히려 강화하는 4인선거구제를 기본으로 하고 지역의 특성에 따라 3~5인 선거구제를 도입하는 것이 지방의회 발전에 긍정적이라 생각됨.
 
  3) 남여동반 선거구제 도입

- 생활정치라 부르는 지방자치에서 여성의 참여는 여전히 저조함. 기초의회 지역구 당선자 비율은 1991년 1.2%, 1995년 1.7%, 1998년 1.9%, 2002년 2.7% 2006년 지방선거에서 여성의원 당선자 비율이 13.7%로 대폭 상승하였다. 그러나 이는 비례대표 당자 비율이 증가한 것이 원인이며 지역구 당선자는 4.4%로 여전히 미미한 수준이다.

- 정당공천제 폐지로 비례대표제도가 없어지면 여성의 지방정치 진출이 급격히 축소될 수 밖에 없다는 측면에서 대안모색이 필요하다.

- 능력있는 여성의 지방의회 진출을 확대하기 위해 여성 전용 선거구제 도입의 필요성에 공감하나 선거구의 범위, 비율과 관련해서 특정 선거구를 여성전용선거구로 할 경우 해당지역 유권자의 선택권을 제약할 수 있는 문제가 있다. 따라서 중선거구제를 기준으로 각 선거구 별 남녀 동반 선거구제를 만들어 한 선거구에 남자 2명, 여자 2명 등 50:50으로 선출하는 방안과 여성 30% 할당제를 적용하여 3명중 1인 또는 5명 중 2인을 선출하는 선거구를 만들게 되면 생활정치의 장인 기초의회에 여성의 참여 비율을 획기적으로 높일 수 있는 방안이 될 수 있을 것이다.

4) 후보 기호부여 방식의 변경

정당공천을 하는 광역과 정당공천을 하지 않는 기초 선거를 동시에 진행할 경우 특정 정당의 유력후보와 기호가 같은 후보에 대해 줄투표현상이 나타나 능력과 무관하게 기호 추첨을 잘했다는 이유로 당선이 될 수 있는 불합리함이 예산된다. 따라서 정당 공천을 하는 광역후보도 추첨제로 전환하던가 아니면 광역선거와 기초선거를 분리하는 대안을 모색해야 한다. 

  3. 기타 의견

  - 정당공천제의 골격이 유지된다 할 경우 차선으로 생각할 수 있는 것은

- 지방정치 영역에 거대 정당의 정치독점 현상을 완화하고 유권자의 지방정치에 대한 관심을 높일 수 있는 방안으로 현재의 정당공천제를 유지하되 지방정당 설립을 가능하게 하고,

- 이들 지방정당이나 유권자단체의 후보추천권을 인정하여 정당의 지방정치 독점구도의 변화를 도모하며,

- 극단적인 정당투표를 유도하는 후보자 기호부여제도를 개선(정당별 기호를 부여하지 않고 추첨제도 전환)과 비례대표제 확대 방안(의원정수의 20%) 도입 검토