지방의회 의정모니터 필요성과 방법론

지방의회 의정모니터의 필요성과 모니터 방법

  1. 의정모니터 활동의 목적

  의정모니터 활동의 목적은 무엇인가? 지방의회 및 지방의원의 활동이 지역주민의 뜻을 제대로 반영하도록 만드는 것이다. 다시 말하면 올바른 정책 대안을 제시하여 실천하도록 함으로써 주민의 의사가 의정활동에 반영하도록 만드는 것이다. 다시 말하면 시민사회의 요구를 담은 정책 대안을 스스로 제시하여 실천하도록 함으로써 지방의회의 역할과 기능을 올바르게 정착시키고 이를 바탕으로 지방자치가 올바르게 이루어지도록 만들고자 하는 것이다. 이를 위해서 지방자치법에 명확하게 밝혀져 있는 지방의회의 기능을 지방의회와 지방의원이 제대로 수행하고 있는지를 주민의 권리로 감독하고 독려하자는 것이 의정모니터 활동의 목적인 것이다.

 2. 의정모니터의 필요성

1) 의정모니터의 중요성

의정모니터 활동이 필요한 것은 지방의회와 지방의원의 활동이 지방자치단체 운영 및 주민 생활에서 갖는 중요성이 대단히 크기 때문이다. 주권자인 지역주민이 직접 선출한 지방의원으로 구성되는 지방의회는 주민을 대표하여 조례를 제정하고, 예산을 심의하며, 중요한 지방행정에 직접 관여하거나 이를 통제하는 기능과 권한을 갖고 있다. 우리 지역에서 일어나는 있는 모든 문제와 주민들의 주요한 관심사를 지방의회에서 지방의원들이 다루고 있는 것이다. 따라서 의정모니터 활동을 통해 지방자치 행정에 대한 비판, 견제, 감시가 가능한 것이다.

2) 의정 활동의 자의성

  지금까지 지방의회는 주어진 기능과 역할을 제대로 하지 못했다. 지방의회는 주민의 대표 기관임에도 불구하고 주민의 뜻과는 관계없이 의정 활동을 전개해 왔다. 주민도 자신의 신성한 주권 행사로 선출되고 구성된 지방의회가 구체적으로 어떤 일을 하고 있는지 너무 모르고 있다. 따라서 지방의원들은 선거 때 이외에는 주민을 무시하고 자기 멋대로 의정 활동을 해 왔다. 자신을 뽑아준 주민의 이익과 요구에는 신경을 덜 쓰고, 이권을 노리는 세력의 로비에 약한 면도 보였다. 신성한 민의의 전당에 저질 언어와 폭력 대결이 일어나기도 하였다. 이 같은 면들은 주민대표로서의 의무와 책임을 포기할 뿐만 아니라 자질이 의심되는 부끄러운 일이다.

 3) 언론에 의한 의정 감시의 한계와 전문적인 의정지기 활동의 필요성

지방의회에 대한 감시가 없었던 것은 아니다. 주로 언론이 의정 감시를 해왔으나 거기에는 많은 한계가 있었다. 언론사가 자기 입맛에 맞게 가려서 보도하는 데다 기자의 전문성 문제, 또한 언론이 지방의회와 지방의원만 감시하는 목적을 갖고 있지 않기 때문에 언론의 의정 감시는 충분하지 못했다. 따라서 의정을 효율적으로 감시한다면 주권자인 국민에게 지방의회의 활동과 지방의원의 활동을 정확하고 객관적으로 전달할 수 있다. 나가 간접적인 언론 감시와 언론 계도의 효과도 거둘 수 있을 것이다.

4) 의원 유급제와 전문성 책임성 강화

지난2006년부터 시작된 지방의원 유급제는 의원들의 의정활동에 대한 전문성가 책임성을 높이는 계기가 되어야 한다. 그러나 유급제 이후에서 의원들의 의정활동이 개선되지 않고 있다 생각하는 의견이 70%에 이를 정도로 의회 의원에 대한 불신이 높은 상황이다.

특히 2007년 의정비 심의 과정에서 충북의 경우 의정비 인상폭이 전국에서 가장 높은 지역이다. 의원들의 의정활동의 질은 높아지지 않았으나 의정비는 가장 높게 올라간 것이다.

의원들이 유급제를 통해 의정비가 현실화 된 만큼 집행부를 견제하고, 새로운 정책을 제안하는 등 의원의 전문성과 책임성이 개선되고 있는지를 철저히 분석하고 평가는 것은 향후 의정비 결정에 있어 중요한 기준과 잣대를 제공한다는 측면에서도 상시적인 모니터 활동이 필요하다.

3. 의정모니터 활동 어떻게 할 것인가?

1) 의정지기 활동의 기본방향

의정모니터 활동의 목적은 지방의회 활동에 대한 감시와 독려를 통한 의회의 활성화와 지방행정에의 주민 참여 확대에 있다. 따라서 의정지기 활동은 의회 기능을 활성화시키고 역할을 올바르게 정착시킴으로써 민주주의 정착과 지방의 발달에 이바지할 수 있는 방향으로 이루어져야 한다.

2) 주요관심 사항

 의정모니터는 일반 시민의 관점에서 지방의회의 모든 활동을 감시, 비판, 견제, 평가, 독려하는 일이다. 지방의회의 제도․운영․관행은 물론 각 정당과 개개의원의 활동이 정당하게 평가되어야 한다. 어떤 의안과 법안이 다루어지고 있는가에만 관심을 기울일 것이 아니라, 어떤 의안과 법안이 무시되고 있는지도 관심을 두어야 한다. 의정모니터 활동이 제대로 이루어지기 위해서는 선거공약의 실천 여부, 불필요한 외유나 행사 참석, 청렴도, 시민의 요구를 담은 조례 심의와 발의, 예산심의의 합리성, 의원 겸직여부, 이해관계 집단의 이익 반영여부 등도 일상적으로 따져보는 것이 필요하다. 특히 주민의 관심이 집중되거나 주민 생활과 밀접한 관련이 있는 사안이나 당해 상임위에 대해서는 집중적인 관심을 기울여야 할 것이다.

지방의회의 일상적인 활동과 함께 행정사무감사, 예산심의, 결산검사 등의 시기에는 보다 집중적인 모니터 활동이 필요하다.

 3) 의정 모니터 활동은 어떻게 하는가

 (1) 의사일정표를 미리 확보한다.

 의사일정이란 의회의 활동 계획을 말한다. 의사국에서는 미리 의사일정표를 작성한다. 의사일정표를 바탕으로 의정 모니터 일정과 계획을 짜야 빈틈없는 모니터 활동을 할 수 있다. 의사국과의 긴밀한 협조를 통해 의사 일정을 미리 알아두는 것이 중요하다.( 최근에는 의회 홈페이지에 회기 일정표를 공개하고 있다)

 (2) 의정 모니터 팀을 구성한다.

 의정 모니터 일정에 따라 모니터 팀을 구성하는데 모니터에 대한 의원들의 태도를 감안해 세를 과시하고 기록의 공정을 위해 1개 팀에 3인 이상으로 편성하는 것이 좋다. 모니터 요원들의 시간 사정을 맞추어 가능하면 시간별로 모니터 팀을 구성하는 것이 좋다.

 (3) 체크리스트를 작성한다.

 ① 출석 의원 명단 작성 : 출석 불출석 여부는 성실한 의정 활동의 기본 척도이다. 무보수 명예직이므로 불출석에 대해 특별히 제재할 수는 없으나 의회 기간 중 출석은 의원들의 기본적 의무이다. 각 의원의 자리에는 명패가 있으므로 쉽게 출석 여부를 알 수 있다.

② 지각 의원, 중도 퇴장 의원 기록

③ 상정 안건 및 처리 안을 기록 : 상정 안건은 위원장석 옆에 있는 칠판에 쓰여 있다.

④ 개의 시간과 폐회 시간 기록

⑤ 발언 요지 기록 : 상당한 날짜가 지난 뒤에 속기록이 나오므로 발언 요지를 정리하는 것 이 좋다. 사전에 질의서와 답변 요지를 확보, 내용 익힌 다음 모니터를 하면 크게 도움 이 된다. 상임위는 즉석 질의 답변이 많으므로 세심하고 정확하게 기록하여야 한다.

⑥ 잘된 질문과 문제 있는 질문 선별 기록

잘된 질문은 문제 제기 능력이란 정책 대안 능력이 돋보이는 질문이다. 문제 있는 질문 은 소속 당파의 지도부나 계파 보스 관련 발언, 의회나 국가의 품위를 손상시키는 발언 이나 행위, 자신의 이해 관계 관련 발언, 저속한 언어의 사용, 의제(상정안건)나 상임위 와 무관한 발언, 다른 의원과 중복되는 발언이나 질의, 중언부언 또는 비논리적인 발언, 의사진행을 방해하기 위한 발언, 다른 의원의 인격을 모독하는 발언 등이다.

⑦ 타 의원 발언이나 자치 단체 관계자 발언 경청 태도 기록 : 다른 의원의 발언이나 자치 단체 관계자의 발언 시 자리를 비우지 않는지, 옆자리의 의원과 귀엣말을 주고받는지 등 을 파악하여 기록한다.

⑧ 회의 진행법 준수 여부 기록 : 발언시간을 지키는지, 언어 폭력을 포함한 폭력을 사용하 지는 않는지, 동의안 제출시 절차를 제대로 지켰는지 등을 기록한다.

 (4) 모니터가 끝난 뒤 해야 할 일들

 ① 모니터 후 평가회를 반드시 갖는다.

 ② 모니터 후 기록한 자료를 분석하고, 속기록을 검토함으로써 미비점을 보완한다.

 ③ 모니터 후 자치 단체가 답변 내용을 실천하고 있는지를 평가하고 다음 회기에 그 문제를 의원들이 확인하는지 여부를 파악한다.

 (5) 모니터할 때 주의할 점

 ① 모니터 인원이 적더라도 당당하게 방청, 모니터하라

② 단순히 의원들을 감시 감독하는 인상을 주어서는 안 된다. 의원들과 함께 하는 것이라는 인상을 심어주는 것이 효율적인 모니터 활동을 지속적으로 하기에 좋다. 즉 의원들과 파트너십을 형성하기 위한 노력이 동시에 진행되어야 한다.

③ 방청인 발언 제도 또는 해당 상임위와의 정책 간담회를 제안하는 등 모니터의 결과가 의정활동에 반영될 수 있는 방법을 적극적으로 모색하자.

 4) 예산참여와 의회모니터 방법

  예산참여와 관련한 지방의회 모니터 활동은 지방자치의 핵심인 자치권이 주민에게 있음을 실천하는 것이다. 일부의 인식처럼 지방의원을 구속하고 사생활, 전문성 부족을 지적하는 것이라는 좁은 의미를 넘어 지방의원의 기능을 극대화하여 지방자치의 본질인 주민 자치 생활자치를 뿌리내리자는 취지인 것이다. 따라서 의정모니터 활동의 방향은 첫째, 지방의회 활동에 대한 지원과 통제를 통한 지방의회 활성화에 있다. 둘째, 지방정책 과정에 참여함으로써 단체장의 독선과 자의적 행정집행에 대한 견제를 할 수 있다. 셋째, 대의제 민주주의의 한계를 극복하고 풀뿌리 주민의 요구를 의정활동에 반영 할 수 있다. 넷째, 주민자치와 참여의 경험과 훈련을 통해 풀뿌리 민주주의 정착에 일조 할 수 있다. 다섯째, 지방재정운용의 투명성과 합리성을 신장하여 재정민주주의 개선에 기여한다.

  또한 지방의회 의정모니터 활동의 방법으로는 의회방청을 통한 모니터 활동이 중심이며 이외에도 속기록 분석, 언론 보도자료 분석, 의정활동 종합평가(출석현황, 입법활동, 정책질의, 예산심의, 행정사무감사와 조사, 청원소개 등 주민대의 여부) 등 다양한 방법으로 의원의 의정활동을 분석 평가 할 수 있다.

이상의 의정활동 모니터활동에 대한 기본적인 인식을 기초로 지방정부 예산편성과 심의, 의결, 집행과정 전반에 대한 주민참여 방법과 유의점을 살펴보면 다음과 같다.

  (1) 인터넷 및 방문을 통한 의견제시

가장 일반적인 방식으로 행정기관이 선호하는 예산참여 방식이며, 일반시민이 손쉽게 참여할 수 있는 장점에도 불구하고 일방적인 의견제시와 의견수렴여부에 대한 책임성의 부재, 쌍방향적인 이견수렴의 한계

 (2) 국, 과별 간담회

매년 예산 편성과정에서 사업 부서별 예산요구서 작성 및 사업계획 수립을 위한 관련 단체 및 주민의견 수렴 과정에 참여하여 의견을 제시하는 전통적인 방식과, 지자체에 따라서는 각 국별 사업의견 수렴을 위한 정책 간담회 및 토론회에 참여.

(3) 참여예산 정책토론회

지자체의 각 부서별 예산요구서를 기초로 예산조정을 통해 기본 계획을 수립한 후 지자체가 주관하는 예산정책 토론회를 개최하고 이 단계에서 주민조직 및 시민단체의 의견을 수렴하는 제도로 시민사회의 공동의견을 집약하여 제안 할 수 있음.

 (4) 정책발굴 및 사업제안

일상적인 사업으로 지역 시민사회가 공동으로 합의 할 수 있는 우선사업을 선정하여 발표하고 지자체가 시민사회의 정책제안을 수용하도록 설득하고 압박하는 방식이 가능

  (5) 예산사정과정 이견제시

각 부서별 예산요구서의 공개요구(부서별 예산요구서에는 단체장의 정책적 의지가 반영되기 이전의 단계로서 비교적 해당지역 주민의 요구가 충실히 반영된 요구서로 평가되고 있으며, 이상의 예산요구서를 바탕으로 시민사회의 의견을 종합하여 삭감할 예산과 반영할 예산에 대한 입장을 정리하여 제시할 수 있음.

  (6) 중기지방재정 및 투융자 심사위원회 참여

중기지방재정 계획은 중장기 시계에 의한 예선편성의 기준을 제시하고 예산운용 채계를 중기재정계획(지방재정계획 심의위원회 심의) => 투․융자 심사=> 예산편성 => 견산 => 재정분석․진단 순으로 유기적 시스템화 하여 운영할 필요성에 의해 지방자치단체장이 지자체의 중기 재정여건 전망, 부문별 투자지표 설정 및 주요 투자사업 계획수립, 사업별 재정운영 계획 수립 및 운영, 부족재원 조달대책을 수립하여 지방의회에 보고 후 행정자치부장관에게 재출하며, 계획수립기간은 5년으로 하여 재정적 여건변화내용을 매년 수정해 나가는 연동화 계획으로 운영되는 제도이다.

투융자심사는 예산의 계획적 효율적 운영을 기하고 각종 투자사업에 대한 무분별한 중복투자를 방지하기 위하여 예산편성 전에 타당성, 효율성을 심사하도록 한 제도로서

○ 자체사업 : 총사업비 10억원 이상 30억원 미만의 신규사업

○ 의뢰사업

- 광역자치단체 : 총사업비 30억원이상 200억원미만의 신규사업

- 행정자치부 : 총사업비 200억원이상의 신규사업

10억원이상 행사성 경비 신규 투.융자사업

따라서 시민단체의 전문가와 활동가들이 중기지방재정계획 심의위원회에 위원으로 참여하거나, 시민사회의 의견을 제출하여 계획수립단계에 반영되도록 하는 활동

(7) 부서별 예산요구서 공개

부서별 예산요구서 공개는 예산 편성과정의 시민참여를 위한 매우 중요한 과정으로 행정정보공개 청구를 통해 사전에 확보하는 것이 중요하며, 부서별 예산요구서에 대한 분석을 기초로 예산참여 활동에 필요한 사전 정보 확보 및 예산안 심의 조정 과정에서의 부당한 정치적 고려에 의한 예산평성을 예방하는데 기여할 수 있다.

(8) 지방정부 예산안 분석 및 평가

지방정부 예산안이 확정되고 지방의회에 제출되면 확정된 예산에 대한 각 계 전문가와 일반시민이 참여하는 예산안에 대한 분석 및 평가활동을 전개하여, 낭비성 선심성 예산에 대한삭감 및 예산 편성의 합리성 제고를 위한 활동을 전개한다. 분석 할 수 있는 기간이 10여일 정도로 촉박하기 때문에 사전준비와 집중적인 분석이 진행되어야 함. 특히 예산심의 시기가 12월 각 단체별 년 말 사업정리 및 평가기간과 겹치기 때문에 사전에 충분한 계획을 세우지 않으면 효과적인 대응 어려울 수 있다.

(9) 지방의회 의견제출

의회에 제출된 예산안에 대한 분석의견을 총괄평가, 각 사업별 의견을 정리하여 지방의회에 제안하고 지방의회 예산심의 과정에서 반영할 것을 요구한다.

(10) 지방의회 의정모니터

지방정부의 예산중 차기년도 예산에 반영되거나 확대되어야 할 사업과 삭감 조정되어야 할 예산에 대한 의회 예산심의가 적절하게 이루어지는지에 대한 모니터를 위해 전문가와 활동가 시민의정모니터로 구성된 의회 상임위원회 방청활동을 진행한다.

(11) 의원과의 간담회

의회방청의 경우 단순한 방청활동 만으로는 실질적인 성과를 달성하기 어렵다. 따라서 의회 의장단 및 상임위원장단, 해당 상임위원회 위원들과 정기 적인 정책 간담회와 토론회를 통해 시민사회의 방청 목적과 요구사항을 사전에 전달하는 사전로비 및 압력행사가 평행 되어야 한다.

  (12) 모니터 결과 발표 및 개선안 제시

지방의회 방청 및 모니터 활동의 경우 지역사회와 내용을 공유하고 개선이 필요한 사항을 즉시 요구하는 것이 중요하다. 따라서 예산 심의 전 과정을 모니터 하고 사후적인 보고서를 발표하는 방식보다는 일일 모니터 결과보고서를 발표하고 예산심의가 끝난 이후에는 총괄 평가서와 함께 예산심의 및 행정사무감사 우수의원과 수수 상임위원회를 선정하는 등의 지방의회 의원들이 보다 적극적으로 의정활동에 임할 수 있는 동기부여와 시민적인 압력수단을 동시에 확보해야 한다.

 (13) 단기적 대응에서 장기적이고 지속적인 활동이 중요

지방정부 예산편성과정의 참여는 단기적이고 일회적인 활동으로는 성과를 달성하

기 어려운 것이 현실임. 1년 단위 계획을 년 초에 수립하고 공동의 책임과 업무 분담, 지속적인 참여자의 양성을 위한 시민교육사업, 일상적인 예산 감시운동과 행정모니터 등을 기초로 주민참여예산제 조례 및 각종 위원회 위원참여, 지방의회 의정 모니터 등이 종합적으로 추진되어야 한다.

4. 의정모니터(지기단) 조직과 운영

 1) 의정모니터단의 조직화 필요성

· 의회의 폐쇄성과 집행부의 일상적인 로비 등으로 의회가 제 기능을 다하지 못할 가능성이 상존한다는 측면에서 시민의 참여가 일회적이거나 사안별로 이루어 저서는 지방정치의 활성화나 지역주민을 우선하는 의정활동을 기대하기 어렵다는 점에서 의정모니터 활동의 상설화가 매우 중요하다.

· 따라서 지방정치 과정에 주민의 의사를 반영할 수 있는 안정적인 모니터단의 활동이 매우 중요함. 특히 의회가 임명한 의정모니터의 경우 스스로의 자생력과 자립적 활동이 어려울 수 있기 때문에 시민·여성단체가 책임성을 가지고 운영하는 민간차원의 독립적인 모니터단의 구성이 필요하다.

· 의정모니터는 숫자의 많고 적음 보다 소수의 인원이라도 얼마나 지속성을 가지고 참여하는지가 더 중요하다. 이를 통해 의회 운영 전반을 이해할 수 있고, 의회가 다루는 사안이 1회적으로 끝나는 것이 아니라 여러 회기를 거쳐 지속되기도 하며, 예산임의 결과의 집행이 잘되고 있는지, 행정사무감사의 지적사항이 시정되고 있는지 등을 확인하기 위해서도 그러하다.

2) 의정모니터단의 운영

  ○ 조직방법

· 시민단체의 회원과 상근자, 교육프로그램 이수자, 관심있는 대학생 등으로 모임을 구성한다. 지역사회에 대한 관심과 참여의지를 확대하기 위한 다양한 교육프로그램과 집담회 개최, 지역사회 변화 필요성에 대한 인식의 공유와 참여를 통한 변화 가능성 확인 작업 등 다양한 과정을 통해 관심있는 자원을 확보한다.

· 얼마나 책임성을 가지고 지속적으로 활동할 수 있는 회원을 확보하는지가 중요하다.

  ○ 학습과 참여

· 지역사회 현안과 생활자치 영역의 문제를 발굴하고 그 해결책을 함께 토론하는 등 의정모니터를 위한 지역사회의 과제를 정리하고 이해한다.

· 체계적인 공동 교육프로그램을 만들어 함께 학습하고, 현장 탐방 등 지방의회와 의원간 심리적 거리를 좁히고 당당함과 자신감을 얻을 수 있는 체험프로그램을 운영한다.

· 의회방청과 방청소감 나누기 등을 통해 의정모니터에 대한 다양한 경험을 하도록 한다.

  ○ 운영

· 교육프로그램 이수자 등을 중심으로 자율적인 모임이 되도록 하고, 매월 정기회와 각자의 역할을 분명하게 분담한다.

· 의정모니터 결과를 함께 분석하고 경험과 지식을 나눌 수 있도록 하며, 모니터 결과를 정리하는 작업을 진행한다.

· 평가결과를 내구 구성원과 지방의회와 공유 할 수 있도록 다양한 방법(언론홍보, 인터넷. 직접 방문 및 간담회)을 활용하여, 모임의 성과를 축적하고 실질적인 활동의 성과를 만들어 나간다.

· 단기적 성과보다 지속적이고 안정적인 운영이 가능한 시스템을 구축하는 것이 중요하며, 모니터단이 단순한 자원봉사자의 영역을 넘어 실질적인 지역정치의 주체로 성장할 수 있도록 장기적인 투자의 관점에서 접근한다.