지방정치 이론 소개

▶ 엘리트론

지역의 권력이 소수의 경제엘리트의 수중에 집중되어 이들이 거의 모든 중요한 정책영역에 걸쳐 지방정부의 지배적인 의사결정에 영향력을 행사한다(Hunter 1953), 경제엘리트는 핵심기업의 중역들로 구성되며 경제적인 부는 물론 사회적 지위, 정보, 접근성 등의 정치자원을 독점적으로 장악되어 있어

- 선거구민의 요구가 선출직 공직자에 의해 정책으로 전환되고 임명직 공직자에 의해 집행된다는 정책과정이 현실과는 다르다고 주장

-> 지역의 선출직이나 임명직 공무원은 의사결정과정에서 중요한 역할을 하지 못하며 경제엘리트의 결정사항을 성실히 집행하는 종속적이고 피동적인 존재에 불과하다고 봄. 경제엘리트가 사실상 정책형성 또는 결정기능을 수행하고 공직자는 이들의 결정을 공식화하고 집행하는 하위적 기능 수행(밀즈의 통치엘리트 권력론)

 

○ 엘리트론은 지역권력이 소수 경제엘리트(기업가)의 수중에 집중되어 있고 이들이 거의 모든 주요 정책 결정에 지배적인 영향력을 행사한다고 분석. 지역의 정치지도자 들이 공식적인 정책 결정자이지만 그들의 배후에서 실질적인 영향력을 미치는 집단은 경제엘리트라고 판단

 

◇ 다원론 

- 권력의 분산성과 유동성을 강조하며 단일 권력 엘리트가 모든 정책영역을 지배하는 것이 아니라 정책영역별로 상이한 엘리트가 영향력을 행사하는 영향력의 특화를 주장한다.

- 하나의 영역에서 영향력 있는 개인이나 집단이 반드시 다른 영역에서도 그런 것은 아니며 정책영역에 따라 지배적인 영향력을 행사하는 행위자와 역할 정책대안이 상이하다.

- 다원론도 엘리트의 존재를 부정하는 것이 아니라 엘리트가 정책영역마다 상이하다고 주장

- 다원론은 집단간의 정치자원이 불평등하게 배분되는 것은 인정하나 불평등이 누적적이지 않고 ‘분산된 불평등’이라고 본다. 정치적으로 활동적인 집단은 일정한 권력자원을 확보할 수 있다고 봄.(Dahl 1961)

- 다원론은 선출직 공직자의 역할을 과소평가하지 않는다. 공직자가 경제엘리트 집단의 시녀가 아니라 의사결정과정에서 독립적 영향력을 행사 할 수 있는 것은 선거경합에 기인한다고 봄. 선출직 공직자에 출마하는 것은 선거구민의 지지확보가 필수임 선거구민이 희구하는 사항을 경쟁적으로 정책에 반영한다.

- 선거경합은 정치지도자들이 선거구민의 요구와 선호에 민감하게 반응하며, 선거구민의 요구가 사회경제적 명사들의 요구와 상충할 경우 선거구민의 요구가 우선될 가능성이 높다.

-> 선거경합은 지역민이 막강한 정치 경제적 자원을 보유한 경제엘리트에 맞설 수 있는 힘의 토대임. 정치자원의 불균형성은 인정하지만 이것이 누적적이지 않은 이유는 선거경합 때문으로 파악

 

○ 달(Robert A Dahl)의 다원론에 의하면 미국 뉴헤븐시 공공정책결정 과정을 고찰한 결과 지역 지배권력이 시기 별로 변화해 왔으며, 1950년대 이후 시장과 같은 정치지도자가 정책과정을 지배하지만 동시에 이익집단 또는 유권자의 요구에 영향을 받는 것으로 파악, 소수의 경제엘리트가 정책결정을 지배한다는 주장을 비판하며 정치지도자가 자율적인 존재로 의사결정의 독립성을 행사한다고 봄.

 

▶ 엘리트론과 다원론은 사회가 이분되어 있다는 점에서 공통점을 가지나 다음의 차이점 

첫째, 엘리트론은 사회의 상층부가 모든 정치자원과 권력을 독점하고 공통된 이해관계를 갖는 단일엘리트로 구성되었다고 파악, 다원론은 호모 폴리티쿠스(Homo politicus)가 다수의 별개집단으로 조직되어 각자의 이해 관심을 추구하는 정치영역의 다원성을 인정 

둘째, 엘리트론은 하층부 시민들의 상층부 진입가능성을 극히 제한적으로 인정

- 다원론은 호모 폴리티쿠스의 활동장이 호모 시비쿠스(Homo civicus)에 의해 쉽게 침투될 수 있다고 주장, 정치의 장은 어느 누구에게나 동등하게 개방되어 있고 정책은 여기에 참여하는 개인이나 집단들간의 경쟁과 협력을 통해 형성된 세력의 균형점이며 정부는 집단들간의 이해관계를 중립적 입장에서 공정하게 중재하는 조정자로 인식(레짐이론에 반대되는 개념)

 

◇ 신다원론 

- 초기 다원론의 주장과 달리 정치과정에 모든 집단들에게 동일하게 개방되어 있지 않으며 정부도 집단을 동등하게 대우하지 않는다고 주장(Lindblom, 1977; Dahl, 1985) 특히 기업집단이 정부로부터 우호적인 대우를 받는 특권적 지위를 향유하고 있음을 인정. / 자본주의 사회에서 불가피한 구조적인 현상이라 주장.

- 초기 다원론은 기업이 자신이 소유한 정치자원(로비활동, 정치자금 등)의 동원과 이익집단활동을 통해 정부가 자신의 요구를 수용하도록 의도적으로 노력한 결과 기업권력이 파생된다고 보았음. 그러나 신다원론은 기업권력을 자본주의 제도하의 자본축적 과정에서 파생되는 불가결한 구조적인 요인으로 보았음.

- 구조적 권력을 소유한 집단은 사회경제적 체제내에서 차지하는 특권적 지위로 인해 정부로부터 우호적인 대우를 받는다. 의식적으로 자신의 요구를 관철하기위해 정부에 압력을 가하지 않아도 정부는 그들의 요구에 방응하거나 최소한 역행하지 않는다. 기업은 이러한 정치시스템을 통해 자신의 이익을 관철하는 데 우월적 지위를 점유하게 된다.

-> 신다원론이 선출직 공직자의 중립성을 부정하고 기업집단의 구조적 권력을 인정한다는 점에서 초기다원론과 구별되나

-> 정치를 집단들 간의 경쟁의 장으로 보고 정책을 집단들간의 경쟁의 산물로 파악하고 있는 점에서 초기 다원론과 맥을 같이 한다. 

· 다원론은 권력분산과 다원화를 입증하는 수단으로 지방정부의 공식안건으로 상정된 지역문제 또는 쟁점의 결정과정을 분석의 초점으로 삼았다. 그러나 이는 가시적, 공식적인 권력행사에 초점을 맞춘 나머지 비공식적인 권력행사의 문제, 공식안건으로 상정되기 이전에 이루어지는 압력과 권력의 영향력으로 비결정 상태로 남게되는 문제 등의 분석에 무력하다는 비판에 직면.

비결정론에 따르면 공식안건이 된 쟁점은 엘리트의 입장에서는 중요하지 않은 경미한 사안에 불과할 수 있기 때문에 공식안건에 초점을 맞출 경우 지역의 권력구조에 대한 왜곡된 해석을 도출할 수 있다고 경고하고 권력연구의 초점을 은밀하게 진행되는 권력의 이면(a second face of power)로 전환할 것을 주장(도시 관리계획, 개발계획, 용도변경, 인허가 문제 등 이권문제는 공식안건에 상정되지 않는다.)

 

· 엘리트론과 다원론은 폐쇄적인 관점에서 지방정부의 의사결정을 분석 함 즉 지방정부의 의사결정에 영향을 미치는 권력자는 지방내부에 존재한다는 가정하에 지역공동체의 누가 지방정부의 의사결정을 주도하는지에 초점을 맞추었다. 이상의 이론은 생산적 자산의 비지방적 소유자(외부자본, 투자기업 등)나 자본주의 경제, 상위정부와 같은 지방정부 밖의 외생변수가 지방정부 의사결정의 구조, 과정, 결과에 미치는 영향력이나 제약은 주된 고려대상이 아니었다. -> 그러나 현실은 지방정부의 정책결정과 권력행사가 지방정부내의 완결적 구조하에 움직인다고 보기 어렵다. 예산권을 가지고 있는 중앙정부, 지역에 투자한 거대 외부 자본, 중앙정치권 등도 정책결정에 무시못 할 영향력을 행사하고 있는 현실을 반영하지 못함.

 

◇ 피터슨의 도시한계론 

○ 비지방적 외생변수가 지방정책에 미치는 영향력을 체계적으로 분석한 학자(Peterson, 1981), 외생변수가 지방정부 정책결정에 미치는 구체적인 영향력 분석

- 피터슨은 도시경제가 성장하면 고용증대, 세수확대, 정부서비스 향상과 같은 다른 가치도 부수적으로 발생하기 때문에 도시정부는 경제성장에 도움이 되는 정책의 추구에는 적극적이나 저소득 계층에 편익을 제공함으로써 빈민을 유입하고 생산자본의 탈출을 유도하는 재분배 정책은 기피하려는 경향을 보임.

- 경제성장 지상주의를 추구하는 지방정부는 이동적인 생산적 자본과 노동을 유치하는 데 진력, 생산자본의 이동성이라는 구조적인 맥락이 도시정부의 정책자율성을 제약하고, 성장정책을 결정하는 핵심요소임을 밝혀냄. 재분배 정책은 비결정 영역으로 배제되는 경향을 보임.

 ○ 도시한계론은 지방정책의 결정요소로서 도시의 경쟁력 맥락의 중요성을 적시하였다는 점에서 기존 연구보다 진일보한 것으로 평가.

- 그러나 경제가 모든 것을 결정한다는 경제적 결정주의는 지방정부의 정치적 변수를 간과하는 결과 초래.

- 경제적 결정주의가 설득력을 얻으려면 “지방정부의 정책선택에 따라 생산적 노동과 자본의 이동이 민감하게 영향 받는 다는 사실이 입증되어야 한다.

. 지방세 감면정책은 생산적 지본과 노동의 입지결정은 물론 생산적 노동과 자본의 이동이 민감하게 영향을 받는 다는 사실이 전제되어야 함.  

○ 도시정부는 경제성장에 도움이 되는 개발정책에는 적극적이나 재분배 정책에는 소극적인 수밖에 없는 구조적 한계가 있다. 피터슨에 따르면 중앙정부와 달리 지방정부는 자본과 노동의 흐름을 통제할 수 없기 때문에 고용증대, 세수확대, 정부서비스 확대를 위해 경제성장에 관심을 가질 수밖에 없다. 지방정부는 개발정책 추구에는 열성적이지만 재분배 정책에는 소홀 할 수밖에 없다는 것이다. 재분배 정책에 소홀한 이유는 지방의 사회적·경제적 세력에서 자유롭지 못해서가 아니라 지방정부가 직면한 구조적 제약에서 비롯된 것이라고 주장.

 

◇ 성장기구론

로건(John R Logan) 몰로치(Halvey L Moloch)는 누가 통치하느냐 보다 누가 도시의 물리적 구조개편에 최고의 영향력을 행사하며, 왜, 그리고 어떤 효과를 갖는가? 라고 질문하며, 부동산 교환가치에 많은 관심을 가진 지주를 중심으로 형성된 성장연합이 도시공간구조 개편을 주도한다고 답한다. 지주들은 기업가, 금융업자, 개발전문가들을 참여시켜 성장연합을 구성하며, 이들은 정부를 움직여 도시성장에 기여하게 만든다는 입장.

 

◇ 레짐이론

선출직 공직자와 특정 주도 집단에 의해 형성된 통치연합이 정책을 형성한다고 주장. 통치연합은 구성원이 고정되어 있지 않고 변화한다. 통치연합의 특성과 형태에 따라 성장을 지향하는 도시 정책이 창출될 수도 있지만 반대로 재분배를 지향하는 도시 정책이 창출될 가능성도 인정.

이상의 권력이론은 미국의 도시정치 분석에 바탕을 둔 것으로 우리나라 개별 지역의 권력구조와 지방정치 현실을 설명하는데 맞지 않을 수도 있으나 중요한 참고는 될 고 있음.